Autoritäre Herrschaftsinstrumente in den Strukturen der EU

Man stelle sich vor, die letzten Bundestagswahlen wären nach den Kriterien der Wahlen zum Europäischen Parlament gelaufen. Was hätte sich geändert? Nur die politischen Mehrheiten im Bonner Parlament hätten sich gewandelt, ansonsten bliebe alles beim Alten: Kohl, Waigel, Kanther und Konsorten säßen weiterhin am Kabinettstisch und könnten ihre Politik ungeachtet des Wahlergebnisses weiterführen. Oder anders ausgedrückt: Egal wie der »oberste Souverän«, das Wahl-Volk, sich bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im nächsten Jahr am 13. Juni entscheidet, niemand der Mächtigen in Brüssel wird daraufhin seinen Platz räumen müssen.

Das Zentrum der Macht innerhalb der EU bilden die Europäische Kommission und der Europäische Rat. Der Europäische Rat ist das oberste EU Gremium und setzt sich aus je einem Vertreter der beteiligten Regierungen (Ministerrang, d. h. entscheidungsbefugt für die Regierung) zusammen, plus dem Präsidenten oder einem Mitglied der Europäischen Kommission ohne Stimmrecht. Der Vorsitz im Rat, und damit auch die Vertretung nach außen, rotiert halbjährlich und wechselt zum Jahresende von Österreich in die Hände von Bundeskanzler Schröder. Die sogenannte unabhängige Instanz ist die Europäische Kommission, sie hat zur Zeit 20 Mitglieder. In ihrer Zusammensetzung ist jedes Mitgliedsland mit mindestens einem bzw. höchstens zwei Kommissarinnen vertreten. Ihre Mitglieder werden im gegenseitigen Einvernehmen vom Rat berufen. Für Deutschland sitzen in der Kommission der ehemalige Wirtschaftsminister Martin Bangemann (FDP) und die ehemalige ÖTV-Chefin Monika Wulf-Mathies (SPD). Wie einige andere Institutionen innerhalb der EU, so soll auch die Kommission ihre »Tätigkeit in voller Unabhängigkeit« (Art. 213 Maastrichter Vertrag) ausüben. Die einzige Hürde besteht darin, daß sie »sich als Kollegium einem Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments« stellen muß und das Europäische Parlament auch gegen die gesamte Kommission ein Mißtrauensvotum mit Zweidrittel-Mehrheit aussprechen kann. Eine Amtsenthebung eines Kommissionsmitgliedes ist nur »auf Antrag der Kommission oder des Rats durch den (europäischen) Gerichtshof« möglich. Die Kommission bildet das formale Machtzentrum innerhalb der EU. Ihr unterliegt als vollziehende Entscheidungsträgerin das Wettbewerbs- und Kartellrecht. Sie kann bei entsprechenden Verstößen Geldbußen etc. verhängen. Desweiteren erstellt und verwaltet sie den EU-Haushalt und den EU-Strukturfonds. Es bestehen ca. 700 bis 1000 Studien- und Arbeitsgruppen bei der Kommission zur Vorbereitung von Rechtsakten mit Beamten aus den Mitgliedsstaaten, Verbandsvertretern und Sachverständigen.

Die Entscheidungsbefugnisse in der EU werden gerne mit einer »Tempelkonstruktion« verglichen, die auf drei Säulen steht. Die im folgenden behandelten Entscheidungsstrukturen betreffen alle Politikfelder der sogenannten Gemeinschaftssäule der EU. Dazu zählen die Wirtschafts und Währungspolitik, die gemeinsame Agrar- und Verkehrspolitik, Verbraucher- und Umweltschutz, gemeinsame Kulturpolitik und anderes mehr. Der Maastricher Veitrag umfaßt aber auch Regelungen für eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (zweite Säule) und eine gemeinsame Rechts- und Innenpolitik (dritte Säule) der EU. Für die Verabschiedung von Rechtsakten, Verordnungen und Richtlinien (Rechtsakte in der EU sind: Verordnung: Sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedsstaat. Richtlinie: Sie ist hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und Mittel. Entscheidung: Sie ist in allen Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnet.) im Rahmen der ersten Säule sind im EU-Vertrag drei Möglichkeiten vorgesehen. Bei dem ersten Weg nach Art. 250 braucht das Europäische Parlament nicht einmal konsultiert zu werden. Der Rat muß zwar in diesem Fall einstimmig entscheiden, aber 1995 wurden so über 60% aller Rechtsakte in der EU verabschiedet. Bei dem Verfahren nach Art. 251, bei dem das Europäische Parlament nach einem relativ komplizierten Vermittlungsausschußverfahren einen Rechtsakt zu Fall bringen könnte, wurden 1995 weniger als 10% der Rechtsakte verabschiedet. Bei den letzten 30% der Rechtsakte, nach dem Verfahren nach Art. 252, kann der Rat sich letztendlich durch einen einstimmigen Beschluß über das Votum des Europäischen Parlaments hinwegsetzen. Also wurden 1995 nur 10% der Rechtsakte auf Grundlage einer eindeutigen legislativen Entscheidung des EU-Parlaments beschlossen (Quelle: Europa von A-Z, Taschenbuch der europäischen Integration, Wolfgang Wessels (Hrsg.), Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1997, S. 112-117.)

Man stelle sich vor, ein Land mit einer vergleichbaren politischen Struktur wie die EU würde die Mitgliedschaft in der EU beantragen. Zur Zeit kann man noch davon ausgehen, daß dieser Antrag wegen fehlender demokratischer Voraussetzungen oder grundlegender demokratischer Defizite in diesem Lande abgelehnt oder zurückgewiesen wird, weil das Prinzip der Gewaltenteilung nicht gegeben ist. In diesem Zusammenhang ist es interessant, in einem gängigen Lexikon nachzuschlagen, was dort zur Gewaltenteilung bzw. zur Exekutive zu lesen ist: »In autoritären und totalitären Staaten übt die Exekutive ganz oder teilweise die Gesetzgebung aus, (so z. B. zur Nazizeit auf Grund des Ermächtigungsgesetzes vom 24.3.1933).« (Das moderne Lexikon Bd. 11, herausgegeben vom Lexikon-Institut Bertelsmann) Hier soll die EU auf keinen Fall mit der Nazi-Herrschaft und ihren millionenfachen Verbrechen gegen die Menschheit in Verbindung gebracht werden. Ausschlaggebend ist aber die eindeutige Trennung zwischen Legislative (gesetzgebender Gewalt) und Exekutive (ausführender Gewalt), die als eine klare Abgrenzung zu autoritär/totalitären Herrschaftsordnungen gezogen wird, und dies berechtigterweise aufgrund bitterer historischer Erfahrungen. Dieses auch häufig als ein Grundpfeiler der parlamentarischen Demokratie bezeichnete Prinzip der Gewaltenteilung wurde auf der EU-Ebene seines Fundaments entledigt. Denn die Bildung und Entwicklung der EU über die entsprechenden Verträge kann durchaus als Ermächtigungsverfahren betrachtet werden, bei dem die Legislative elegant umgangen bzw. ganz ausgeschaltet wurde. Die beteiligten Regierungen haben sich mit den Maastrichter und Amsterdamer (Maastricht II) Verträgen selbst ermächtigt, Regelungen vertraglich abzuschließen, die das nationalstaatliche Recht dem EU-Recht unterordnen und eine kontrollierende Institution auf der EU-Ebene in vielen Fragen nicht vorsehen.

Dazu ist natürlich der Einwand berechtigt, daß die Verträge von Maastricht oder Amsterdam mindestens von den Nationalparlamenten ratifiziert wurden bzw. in einigen Ländern darüber auch Volksabstimmungen stattgefunden haben. Der Sachverhalt ist allerdings so, daß die meisten Rechtsakte, die sich dann aus diesen Verträgen ergeben, keiner legislativen Legitimation mehr bedürfen, außer wenn im Vertrag ausdrücklich die Zustimmung des Europäischen Parlaments verlangt wird. Aber wesentlich häufiger ist in den Verträgen zu lesen, daß dies und jenes noch vom Europäischen Rat festgelegt wird.

Ein Beispiel: Mit dem Maastrichter-Vertrag sind 1991 allgemeine Regelungen für die Währungsunion ausgehandelt worden, so auch mit konkreten Zahlen zu Konvergenzkriterien. (Dies betrifft z.B. Grenzen der Staatsverschuldung usw., was in einem der nächsten Artikel genauer behandelt wird.) Der Vertrag trat dann am 1. November 1993 in Kraft. Die im Maastrichter Vertrag allgemein gehaltenen Strafmechanismen wurden dann aber erst in dem von Deutschland durchgesetzten Stabilitätspakt im Dezember 1996 vom Rat verabschiedet. Dieser legt z.B. zahlende Bußgelder etc. für die Staaten fest, die die Konvergenzkriterien nicht einhalten. Diese vertraglich festgelegten Grenzen für die Haushalte können als Regime betrachtet werden, dem sich die beteiligten Nationalstaaten »freiwillig« untergeordnet haben. In anderen europäischen Ländern wird Deutschland in diesem Zusammenhang deswegen auch als »Zuchtmeister« Europas bezeichnet. Denn der Maastrichter Vertrag mußte ratifiziert werden, der sogenannte Stabilitätspakt allerdings nicht.

Diese in vielen Bereichen vorhandene Tendenz in der EU, sich über die bürgerlichen Grundsätze der Gewaltenteilung hinwegzusetzen und damit auch autoritäre Herrschaftselemente zu integrieren, wird noch offensichtlicher im gesamten Komplex der Maßnahmen und Institutionen zur europäischen Inneren Sicherheit. Anders als die sogenannte Gemeinschaftssäule sind die zweite (Außen- und Sicherheitspolitik) und dritte Säule (Rechts- und Innenpolitik) der EU weiterhin als Zusammenarbeit souveräner Staaten konzipiert. Das heißt, daß die Entscheidungsprozeduren des EU-Vertrages für die Gemeinschaftssäule hier keine Anwendung finden; Beschlüsse in diesen Bereichen können nur einstimmig vom Europäischen Rat gefaßt werden. Die EU-Kommission darf lediglich Initiativen einbringen, und das Europäische Parlament darf Empfehlungen aussprechen. Die zur Verfügung stehenden Rechtsinstrumente sind:

- gemeinsame Standpunkte, d.h.rechtlich nicht bindende Absichtserklärungen

- gemeinsame Maßnahmen, die den Rahmen der nationalen Rechtsordnungen oder der bestehenden Verträge nicht überschreiten und auf die keine neuen Institutionen gegründet werden können

- völkerrechtliche Verträge, die von den Parlamenten der Mitgliedsstaaten ratifiziert werden müssen

Dies klingt zunächst nicht besonders aufregend. Am Beispiel des Aufbaus eines Europäischen Polizeiamtes (Europol) zeigt sich jedoch, wie die Regierenden dieses Instrumentarium zu nutzen verstehen. Bestrebungen zur Errichtung von Europol gab es schon in den 80er Jahren. Insbesondere die Bundesregierung und das BKA sind hier immer wieder mit Vorschlägen und Wünschen vorgeprescht. Den Innenministern und ihren führenden Beamten war klar, daß der Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages zum Aufbau von Europol einige Zeit in Anspruch nehmen würde und außerdem auf Widerstand in manchen Parlamenten stoßen könnte, die den Vertrag ja ratifizieren müßten. Statt dessen wurde der Aurbau einer Europäischen Drogeneinheit (European Drug Unit - EDU) als »gemeinsame Maßnahme« beschlossen. Als erste Phase von Europol ist die EDU 1994 in Den Haag eröffnet worden. In Den Haag sitzen Beamte aus allen Mitgliedsstaaten, die jeweils Zugriff auf die Computersysteme der Staaten haben, aus denen sie delegiert wurden. Kommt nun eine Anfrage z.B. aus Frankreich, kann der BKA-Beamte nachsehen, ob entsprechende Informationen in der BRD vorhanden sind. Er entscheidet, ob diese Informationen im Rahmen der geltenden Gesetze der BRD an Frankreich weiter gegeben werden dürfen. Dank dieser eleganten Konstruktion stellt die EDU keine neue Institution dar, und formal bewegt sich alles im Rahmen geltender Gesetze. Deshalb mußte auch nie ein Parlament seine Zustimmung zum Aufbau von der EDU abgeben. Ohne eine Umbenennung wurde die EDU in Form weiterer »gemeinsamer Maßnahmen« inzwischen erheblich ausgebaut: 1995 wurden die Bereiche illegale Nukleartransporte, sogenannte Schleuserkriminalität, Kfz-Verschiebung, Geldwäsche und Menschenhandel aufgenommen. Erst nachdem mit der EDU Fakten geschaffen worden waren, wurde im Juni 1995 vom Europäischen Rat die Europol-Konvention verabschiedet. Die Ausarbeitung dieses Vertragswerkes wurde in streng geheimen Sitzungen durchgezogen. Nur durch einige Indiskretionen kamen vor Verabschiedung Teile an die Öffentlichkeit.

Da diese Konvention einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt, muß sie noch von allen Parlamenten ratifiziert werden. In der BRD ist dies vor einigen Monaten geschehen, in den Niederlanden beispielsweise noch nicht. Erst damit wird die EDU auf eine vertragliche Grundlage gestellt. Europol ist ein Beispiel dafür, daß die Einbringung nationalstaatlicher Kompetenzen in den EU-Rahmen mit der Tendenz einhergeht, Fragmente von autoritären Herrschaftsverhältnissen zu verankern. Zum anderen kann das, was in dem Bereich der Inneren Sicherheit auf nationaler Ebene schwerlich und nur gegen Widerstand durchzusetzen ist, auf EU-Ebene mit einem Handstreich erledigt werden.

Was in den vergangenen Jahren unter der neoliberalen Vorherrschaft an Deregulierungen und Kürzungen gegen sozial Schwache, Flüchtlinge etc. durchgesetzt wurde, konnte mit Verweis auf die einzuhaltenden Konvergenzkriterien als unabwendbarer Sachzwang dargestellt werden, notwendig, um im EURO-Club aufgenommen zu werden. Dabei muß bemerkt werden, daß in anderen Ländern mit einem größeren Widerstandspotential die soziale Polarisierung durch die Konvergenzkriterien noch erheblich krasser war und ist als in der BRD. So z.B. in Italien, wo eine zusätzliche Euro-Steuer erhöbe und zusätzlich soziale Kürzungsmaßnahmen durchgesetzt wurden. Insofern bietet und bildet die EU für den Club der beteiligten Nationalstaaten, soweit sie sich einig sind, Herrschaftsmechanismen und -Optionen, bei der sie auf autoritäre Fragmente zurückgreifen können. Deshalb von einer Tendenz zur Auflösung der Nationalstaaten zu sprechen, geht an der Realität vorbei, weil es in dieser Hinsicht keinen Widerspruch zwischen EU und nationalstaatlichen Interessen gibt. Auch ist die im linken und bürgerlichen Lager weit verbreitete Bewertung, daß die Bildung dieser EU eine fortschrittliche Angelegenheit sei, nicht nachzuvollziehen. Diese Meinung ist insofern verständlich, daß damit Kriege innerhalb der EU erst einmal ausgeschlossen scheinen.

Aber die damit verknüpfte Hoffnung, daß dem Nationalismus und Rassismus gerade in Deutschland der Boden entzogen würde, hat sich längst als gewaltige Illusion herausgestellt. Dies wollen wir in der nächsten Ausgabe anhand des EURO-Projekts genauer darstellen.